改革开放以来，我国住房制度从改革探索阶段、全面改革阶段逐渐过渡到2016年至今的深化住房制度改革和长效机制建设阶段。作为解决居民住房问题的重要手段，长期以来保障性住房制度作为住房工作的重点，也随着住房制度的演进逐步推进。回顾住房制度改革的四十年，家庭居住水平明显改善，提升速度快于其他发展中国家。未来，伴随住房市场日趋成熟以及城镇化水平的推进，新市民群体的住房问题以及存量住房居住品质的进一步提升应是下一阶段住房保障的重点方向。

保障性住房制度稳步发展

伴随住房制度的改革，保障性住房制度也随着住房制度的演进逐步推进，并已逐渐形成“租售补”并举的政策体系。

保障性住房对象不断明确与扩大。最初，经济适用住房的保障对象为中低收入家庭的住房困难户，廉租住房的保障对象为具有城镇常住居民户口的最低收入家庭。随后，国家提出大力发展公共租赁住房，公共租赁住房供应对象进一步扩展至城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员。2016年5月，国务院发文明确提出公租房保障对象应包括符合当地城镇居民公租房准入条件的城镇稳定就业的外来务工人员、新就业大学生和青年医生、青年教师等专业技术人员。根据我们对于已公布的231个地级市的保障住房申请条件的整理，截至2019年6月，这231个地级市中，90%的城市将非本市户籍的外来务工人员纳入了住房保障的范围内。其中包括北京、上海等特大型城市。

保障方式趋于多样化。住房改革初期，出售公房、住房补贴是主要的住房保障方式。随后，逐步推出了具有社会保障性质的经济适用住房供中低收入家庭购买，同时政府或单位提供廉租住房解决低收入家庭居住困难，且有条件地区可对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。在住房商品化的背景下，政府保障方式逐渐转变为实物保障与货币补贴并举，逐步加大租赁补贴发放力度，发展中低价位、中小套型的“两限房”且推出与市场接轨但兼顾保障性的共有产权住房，增加住房有效供应，提升居民的获得感。另外，随着城镇化进程的加快，新型城市化建设，对原有旧城改造包括棚户区改造、危房改造、城中村改造等也成为保障性住房建设的重要内容。

投入力度不断加大。政府作为保障性住房建设的责任主体，近年来不断加大对保障性住房的资金扶持力度，2011年全国保障性安居工程各级财政支出为3343亿元，到2018年上升至7372亿元，增长近超过1倍。其中，中央补助城镇保障性安居工程力度一直保持在2000亿元以上。此外，各项税费优惠政策的退出，针对不同保障性住房，免收各项收费基金、土地出让收入以及减免相关税费，也为住房保障稳步推进提供了重要制度支持。

城镇家庭居住品质明显提升

住房改革初期，我国城镇居民整体居住条件处于较低水平。根据国家统计局人口普查数据，2000年，18.9%的家庭住房中无饮用自来水，54.1%的家庭住房内无洗澡设施，25.5%和12.7%的家庭家中无厕所和厨房，另外还有37%的家庭以煤炭和柴草为炊事燃料。

随着住房制度改革不断演进，保障性住房制度不断完善，城镇家庭的居住状况得到了长足的改善。

城镇化不断推进，人口快速流动的大背景下，住房自有率稳步提高。根据国家统计局人口普查数据及中国家庭金融调查数据，2000至2017年，城镇家庭住房自有率从74.1%稳步上升至80.8%，处于国际较高水平。

人均居住面积增长迅速。1978年我国城镇人均住宅建筑面积仅6.7平方米，到1998年已增加近2倍，达到18.66平方米。随着住房商品化全面改革和住房保障工作的全面开展，2017年增加至36.9平方米。近40年间，复合年均增速达到5%左右。

住房配套设施趋于完善。2010年，75.8%的城镇住房同时拥有厨房和厕所，2017年则达到90.7%。而无饮用自来水的家庭比例下降至13.4%，无洗澡设施的家庭比例较2000年下降近一半至28.2%，而80%的家庭也已用上更加节能环保的燃气和电作为燃料。

住房承重类型改进，安全性大幅提升。2000至2010年，砖木结构住房占比已由73.9%下降至30.1%，转变为钢筋混凝土结构和混合结构，占比分别为22.8%和40.3%，稳定性和安全性更高。

居住水平的快速提高明显快于其他发展中国家。在人均住房面积上，印度长期处于10平方米以下的水平,2012年城镇人均住房面积仅9.6平方米。俄罗斯从1992年的16.8平方米增加至2016年的24.6平方米，而达到相同增长我国仅用了6年。在配套设施上，根据世界卫生组织数据，2017年我国城镇家庭厕所达到安全管理标准的占比为83.7%，且相比2000年增幅高达184.7%，绝对值和增幅都位于金砖国家首位。另外，在住房中使用达到安全管理标准饮用水的中国家庭占比为91.5%，相比2000年增长41.2%，而南非、俄罗斯占比均为76%，增幅分别仅为19.9%、1.9%。

关注新市民与盘活存量是住房保障未来发展方向

整体来看，我国居民住房短缺的问题已基本得以解决。然而结构上看，特定区域和特定人群的住房问题仍有待解决。尤其是在房价较高，人口净流入的大型和特大型城市中的新市民住房问题需要引起重视。同时通过对现有存量住房的盘活及更新，进一步提升居住品质，既是人民对美好生活的向往，也是住房市场发展的必然方向。

第一，关注新市民群体。新市民群体规模庞大，年轻，受教育程度高，为经济发展和城市建设做出巨大贡献。目前，政府和学术界尚未对“新市民”进行统一界定。本文将“新市民”界定为在城镇地区居住六个月以上的流动人口，包括跨市（直辖市或地级市）流动的城镇户籍居民和农村户籍居民以及市内跨区县流动的农村户籍居民。根据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心的推算，截至2017年底，我国约有2.04亿新市民，占全国城镇常住人口的25.1%。此外，新市民群体为当地所得税做出巨大贡献，其缴纳个税在总个税中的占比是其收入在总收入占比的1.11倍，本地居民仅为0.95。其创业创新比例显著高于本地居民，新市民个体工商户和设立的私营企业为所在城市创造了近5000万个就业岗位，相当于城市就业人数的11.7%，带动城市就业。

然而，新市民群体住房自有率较低，享受的住房保障少，住房条件差。新市民购买政策性住房的比例为3.4%，低于本地居民家庭的8.3%。且以租赁形式居住的新市民家庭中，租住公租房的比例仅2.1%，远小于本地居民的18.5%。新市民家庭合租比例达18%，合租住房中居住3户及以上的比例高达56.2%。

关注新市民群体的住房问题，帮助其实现扎根城市、安居乐业的梦想，有助于中国社会稳定及经济平稳增长。

第二，盘活更新存量住房，进一步提升居住品质。存量住房规模大，充足的存量住房为发展租房市场，实现“租购并举”提供了必要条件。根据中国家庭金融调查与研究中心《2017中国城镇住房空置分析》报告，2017，我国城镇家庭住房拥有率（拥有住房的家庭占全部家庭的比例）为90.2%，多套房拥有率为22.1%，套户比达到1.18。通过规范与完善租赁市场，降低相关税费，采用租赁补贴的住房保障形式，能有效激活存量住房，化解存量住房风险，降低租房家庭负担，解决城市化发展中的结构性居住难题。

但与此同时，部分存量住房仍有改进的空间。随着新建商品房的增加以及棚户区改造的推进，整体房屋越来越新，但仍然存在48.0% 的家庭住在2000年以前建成的房屋中，对这些住房进行加固、翻新等一系列改造工作非常必要。这不仅能提高居住在老旧小区家庭的获得感，更能够提升城市整体居住品质。

放眼全球，住房保障是各国政府共同面对的重点难点问题。中国所处的特殊阶段，城镇化持续推进及人口快速流动为住房保障工作提出了新的要求。住房市场的复杂变化同时又增加了住房保障工作的难度。只有坚持以人为本的发展理念，才能不断完善住房保障体系，发挥住房保障应有的作用。

（作者：甘犁系西南财经大学经济与管理研究院院长，弋代春系西南财经大学住房调查与研究中心副主任）