6月21日，财政部、自然资源部发布《土地储备项目预算管理办法（试行）》，试点在土地储备领域按项目实行全生命周期预算管理。

首批试点地区包括北京、天津、河北、河南、山东、浙江（含宁波）、厦门等7省（市），以后年度视情况逐步扩大试点范围。试点地区可以自行选择市县（区）开展试点。各省分配专项债务限额时可以对开展试点的市县（区）予以适当倾斜。

此外，土地储备机构根据土地储备项目收支平衡情况，分类提出资金安排建议。其中，专项债券发行规模不得超过项目预期土地出让收入的70%。

▲首批试点地区及土地储备专项债发行情况 数据来源：记者整理 邹利制图

绍兴曾探索相关制度改革

文件指出，为规范土地储备项目预算管理，健全土地储备专项债券项目控制机制，有效防控专项债务风险，促进地方经济持续健康发展，试点在土地储备领域按项目实行全生命周期预算管理。

根据管理办法，土地储备项目是指有关主管部门根据国民经济与社会发展规划、国土空间规划等，将拟收储或入库土地按照宗地、区域、工作时序、资金平衡等条件适当划分并纳入土地储备三年滚动计划和年度土地储备计划后形成的管理基本单元。土地储备项目可以包含一宗地或多宗地；包含多宗地的，应当符合地域相近、整体推进的要求。

记者注意到，2018年，浙江省绍兴市曾开展过土地储备出让预算管理制度改革试点，探索全生命周期管理的专项债券管理路径。

据浙江省财政厅有关负责人介绍，试点工作包括编制土地储备项目全生命周期预算，动态反映所有收储土地全生命周期及分年度资金收支情况,实现全生命周期动态平衡。编制土地储备收支预决算，反映土地储备年度收支预决算情况，实现土地储备年度收支预算平衡。编制土地储备债券管理预算，反映土地储备债券的安排使用情况，实现借、用、还的预算平衡。编制土地出让收支预决算，反映年度土地出让收支预决算情况，实现土地出让收支、结转预算平衡。

根据《绍兴市土地储备出让预算管理试点工作实施方案》，实施全周期预算管理，要求全面规范土地储备和出让管理，建立土地储备项目库，实行项目全生命周期管理。将土地储备和出让涉及的资产、资金、债务、收益、成本等全部纳入“一个盘子”实行预算管理。设立土地储备监管账户，收支纳入“一个笼子”。专项债还本付息实行“一个口子”管理，资金须列入政府性基金预算，保障优先偿还。

根据财政部政府债务研究与评估专项工作办公室统计，今年2月发行土地储备专项债796.93亿元，3月1059.50亿元，4月119.49亿元，5月201.06亿元，今年前五月总计发行土储专项债约为2177亿元。

分类提出资金安排建议

管理办法要求，合理评估项目预期土地出让收入、土地储备成本，作为编制项目收支平衡方案的依据。

收入方面，土地储备机构应当会同同级财政部门委托第三方评估机构根据土地区位、用途等规划条件以及基准地价，评估土地资产价值，合理测算预期土地出让收入。

土地储备成本方面，土地储备机构应当根据当地征地和拆迁补偿标准、土地前期开发涉及的工程建设标准等合理测算土地储备成本。

土地储备机构根据土地储备项目收支平衡情况，分类提出资金安排建议。其中，专项债券发行规模不得超过项目预期土地出让收入的70%。

对预期土地出让收入大于或等于土地储备成本，能够“收大于支”或“盈亏平衡”的项目，可按规定发行专项债券融资，债券发行规模不得超过土地储备成本；对预期土地出让收入小于土地储备成本、“收不抵支”项目，应当统筹安排财政资金、专项债券予以保障。其中，债券发行规模不得超过预期土地出让收入；对没有预期土地出让收入的项目，确需实施的，应当安排财政资金保障。

一位财政专家向《每日经济新闻》记者分析，国有土地价值比较高，价格在不断波动。如果在土地价格较高的时期发债，当还本付息时土地价格可能下降，这将带来一定的偿还债务风险。此次建立土地储备项目风险动态监测机制，对发债规模有具体安排，进行全生命周期的预算管理，有利于监控土地储备的现金流，管控风险。