长三角地区既是我国经济最发达的区域之一，又是环境污染严重、海域环境污染治理的典型区域。长三角各城市积极完善水环境基础设施建设、健全环境管理体制机制、推进区域联防联控联治，在水环境治理和生态建设方面取得了一定成效。但是，由于区域水环境治理中存在行政区域分割、治理主体不明确、江海分治、流域生态保护不力等治理困境，跨区域污染问题和上下游纠纷仍时有发生，需要从治理主体、治理模式、治理手段和方法等方面进行变革，实现区域水环境的协同共治。

协同共治面临的主要困境

“生态共同体”的系统思维与行政分区管制之间的矛盾依然存在。从区域整体看，区域上下游本应是自然连接体、生态共同体和利益协作体，但由于区域生态特征与自然整体性被行政区划人为分割的现实，不同行政区划在生态环境产品与服务一体化供给、生态环境基础设施一体化建设等方面还缺少实际工作。尽管近年来三省一市有关生态环境治理及风险防范的相关规划相继出台，但区域之间成本共担、利益共享机制尚处于探索阶段，统一开放的市场体系尚未形成，区域间零和博弈仍然是当前流域水环境治理面临的重要问题。

区域内江海共治要求与江海水环境分治现实之间的矛盾依然存在。所谓江海水环境分治，特指江河湖泊水污染防治与海湾河口水环境治理人为分割和不协调现象。2018年成立的生态环境部整合了原来多项散落在各部门的环境保护职责，在管理层面解决了“九龙治水”问题。但是在具体操作层面，江海的尾水排放标准和监管水准仍存在分治现象。在过去一段时间里，污水处理厂尾水排海标准明显低于江河湖泊，另外，陆域污染的排海和排河标准各地也不尽相同，有可能造成各地的排污博弈，大家争相把污染物排到海域。水环境治理是一项系统工程，不仅包含江河湖泊的水污染防治，而且包括海洋特别是海湾河口的水环境保护和修复。“问题在水里，根子在岸上”，2020年1月生态环境部新闻发布会显示，长江（包括长江干流和九大支流及太湖）入海排污口6万多个，与之前地方掌握的排污口数量相比增加30倍。

区域内治理主体的多元化要求与政府包揽之间的矛盾依然存在。当前，区域治理的责任主要集中在政府，企业、社会组织和公众等力量参与不足，制约了非政府社会治理主体的发展壮大。例如，长三角区域水环境治理中公众参与度尚处于较低的水平，参与质量也有待提高，这与长三角地区的水环境信息公开度不足，以及公众对水环境污染的感知度较低有关。此外，社会力量参与不足导致社会有效监督缺乏，也降低了政府治理的科学性和效率。

区域范围生态保护与经济社会发展之间的矛盾依然突出。长三角区域各城市经济发展程度不同、协作意愿不一、治理目标各异；区域内城市追求自身利益与整体利益的矛盾和冲突；地方政府对于产业发展与生态保护的关系重视程度也不一样；一些城市长期存在治理过程的持续性要求与阶段性措施之间的矛盾，临时性措施或“运动式执法”难以奏效。

建立全流域、全过程、全覆盖的治污体系

近年来，随着长三角一体化发展步伐加快，跨区域府际共治模式已得到充分认可并加以实施。从2004年《长江三角洲区域环境合作倡议书》的签订，到2019年国家发改委发布《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，密集出台的多层次生态协同治理文件或倡议超过20项，尤其自2018年11月长三角一体化发展上升为国家战略以后，长三角区域合作协同机制从“三级运作”到合署办公，不断完善。2019年12月印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出加快长三角生态绿色一体化发展示范区建设，在严格保护生态环境的前提下，率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势，从项目协同走向区域一体化制度创新。应建立长江流域陆海统筹生态问题协调机制，本着区域共保共治的原则，制定政策措施，落实生态补偿制度，协调各地区利益，定期磋商并持续解决长三角区域内的污染治理问题。

按照“海陆统筹”“区域联动”的原则，针对长江口和浙江近海海域的水质状况主要受控于外源性输入这一客观现状，在水环境治理模式上，除了“五水共治”，还须实行“江海共治”模式。即把江河湖泊与其海湾河口的水环境作为一个有机整体综合治理，促使该区域内各行政区之间合作进行水污染防治，推进江海水环境好转的一系列制度安排。例如创建江海水环境治理合作机制，包括流域入江入海污染物通量监测机制、流域水环境生态补偿机制和流域水质交易机制等。

水环境协同治理不仅要求不同地方政府间协同合作，还需要政府、企业和社会公众分工合作。政府要承担制度政策供给者、环境协同治理主导者、交流协商平台提供者的责任，为水环境治理夯实政策和战略基石。企业既是环境污染的主要制造者，同时也是环境治理的直接执行主体，通过制度安排保障企业在参与环境协同治理中的潜在和长期收益，是促使企业主动参与水环境协同治理的根本动力；同时要加强环境协同治理中企业的话语权，激发其参与环境治理的积极性和能动性，鼓励其充分履行社会责任。建立开放性强的公众参与机制，构建环境信息公开的监督考核机制，吸纳社会组织、利益相关者等积极参与水污染防治。

长三角区域范围内生态治理目标要实现从单纯解决环境污染的传统模式向优化经济发展方式的现代模式转变。通过实现从分散治污向系统治污、从侧重城市或农村向城乡统筹、从满足达标治理到水生态建设的“三个转变”，建立全流域、全过程、全覆盖的治污体系。当前，建议率先在两大重点区域试点大生态大治理模式：一是结合产业特点加强智慧监测，构建包括企业内水循环、企业间水资源梯级利用、园区水资源循环在内的三级水资源生态循环网络，实现工业园区全域水环境一体化治理。二是根据海洋与陆地两个地理单元的内在联系，优化海岸、海洋、陆地等空间开发保护格局，通过统一规划、联动开发和综合管理，实现海陆资源的优势互补，同时最大程度降低和规避海洋和陆地经济发展给生态环境带来的污染和破坏，推进海陆环境保护由污染防治向污染防治与生态建设并重转变。

（本文系浙江省社科规划“长三角高质量一体化发展重大问题研究”（一市三省联合）专项重点课题（19CSJZX06Z）阶段性成果）

（作者系嘉兴学院商学院教授）