长三角议事厅︱长三角人口流动需要基于乡缘的治理创新

费孝通在其著作《乡土中国》中，专篇讨论了“血缘与地缘”话题，认为自给自足的乡土社会，人口不需要流动，血缘和地缘合一，成为社区的原始状态。随着时代演变，移民社会中的地缘结合逐渐取代血缘关系，在冲突与竞争中发挥作用，形成契约社会的基础。

当前，区域发展趋向一体化，乡缘性集聚现象突出，日益成为塑造人口流动格局的关键因素。在这一趋势下，移入地社区不可避免地嵌套了外来的地缘关系。

来自长三角苏浙皖三省同一县（市）的在沪务工人员，往往聚集在上海的郊区镇或开发区就业、居住，呈现出集聚式、乡缘型、网络化的社会空间特征，且空间尺度越细分，上述特征越显著。例如，在上海市松江区九亭镇，曾有多达30万来自安徽的务工人员聚集，因此被戏称为“安徽省九亭市”。又如，来自安徽省淮南寿县的务工人员，仅在浦东川沙、曹路、唐镇就有约1.7万人之多，这导致了大量特定设施需求，同时也带来了潜在的社会治理困境。

人口流动对于区域劳动力结构及其空间格局具有重要影响，并且直观反映出区域一体化的发展进程。本文结合流出地为区县尺度、流入地为村居委尺度的实有人口数据，深入剖析来自苏浙皖三省的40个地级市、154个县（市）的来沪人口流动情况和趋势，并探讨现象背后的影响机制，为长三角区域流动人口治理提供政策建议。

长三角来沪务工人口择近郊而居，乡源性聚集趋势凸显

长三角地区的来沪人员主要来自苏浙皖三省，构成了上海外来人口的主体，占比超过40%，其中安徽来沪人员的数量远超江苏和浙江。近年来，三省来沪人员的规模都呈现下降趋势，但这并不完全意味着上海对苏浙皖地区人口的吸引力下降。导致这一现象的部分原因在于随着长三角一体化进程不断推进，南京、杭州、合肥等核心城市日益发展壮大，对本省人口的吸引力不断增强，进而影响到人口流动的方向和规模。

从年龄结构看，来自苏浙皖的外来人口中，15至59岁之间的人口占比高达84.34%，明显高于本地常住人口15-59岁人口占比（67.9%），呈现出两端细中间粗的纺锤形结构。大量年轻外来人口涌入，既提供了充足劳动力，也有效优化了流入地的人口结构，给城市带来活力和创造力。

图1 浦东新区人口百岁图（实有人口和苏浙皖流入人口） 作者自绘

从空间分布看，三省来沪人员聚居地多以近郊为主，并表现出明显的乡缘集聚趋势。以浦东新区为例，根据移出地（按地级市）排序，前五位依次为安徽阜阳、安徽六安、江苏南通、安徽合肥和江苏盐城，其中，34.85%的阜阳籍人员集中分布在惠南、三林、祝桥等上海近郊和中部镇。如果按区县来排序，淮南寿县、合肥巢湖、阜阳颍上、六安霍邱，以及安庆桐城排在前列，均有超过三分之一的该县市流入人口集聚在浦东少数街镇。

图2 苏浙皖流入浦东的人口数（分地级市） 作者自绘

业缘、乡缘影响长三角来沪人员空间分布，经济因素是首要考虑

业缘、乡缘均是影响来沪人员空间分布的重要因素。就业机会是人口流动的首要原因。制造业因提供大量就业岗位，对外来人口空间集聚表现出显著的正相关性。在上海中心城区“退二进三”产业结构调整的背景下，许多劳动密集型制造业逐渐迁至近远郊的产业园区。例如，位于康桥镇的昌硕科技是苹果公司在上海规模最大的代工厂之一，员工规模最多达10万人之众。尽管在信息化时代，外来人员寻求工作和居住地的途径更加多样化，但源自流入地的信息、渠道和经验依然发挥着重要作用。同时，居住在同一地区的移民数量越多，由此形成的乡缘型社会网络关系越强，这会吸引更多的潜在移民，从而影响外来人口的空间分布。

此外，住房成本也直接影响着外来人口的居住选择。回归分析显示，月租金低于1500元的房屋比例与外来人口的集聚分布呈显著正相关。由于居住成本的制约，城中村和厂中村等住房租金较为低廉的地区容易成为外来人口的集聚空间。大城市房价不断攀升，房租成本持续上涨，使得外来人口的居住支出增加。而住房支出越高，流动人口的定居意愿逐渐降低。

从公共服务设施因素看，小学和超市分布并未对来沪人员的择居和就业产生显著影响。一方面，小学作为义务教育阶段的基础类公共设施，在中心城和郊区的配置上没有明显的差异，只要居住人口达到一定规模，该区域就会按照规范配置相应的小学。同样地，超市作为市场化程度较高的配套设施，在其覆盖范围上也没有显著差异，大约有90%的村居委在1公里半径内就能找到超市。

然而，对外来务工人员的子女来说，就读本地学校仍然存在一定门槛，如需办理居住证、且有固定住址等，导致外来人口子女就近入学比例相对较低，更多的孩子会成为“留守儿童”，选择在户籍地上学。因此，是否邻近小学并非外来人口选择居住地时考虑的主要因素。甚至，医院覆盖呈现出较明显的负相关。究其原因，医院分布以中心城区为主，近远郊数量较少，而外来人口较多集聚在近远郊，二者呈现出相反的分布趋势。

总的来说，公共服务设施对外来人口的空间分布影响较为有限。换句话说，外来人口并不像本地居民一样普遍关注居住地是否靠近教育、医疗和社区服务等设施。这也折射了外来人口生活品质不高的现实困境，并进一步佐证经济因素是推动外来人口迁移的主要因素，而居住质量和生活品质等方面的考虑只是次要因素。

长三角流动人口治理亟待基于乡缘关系的政策创新

随着长三角区域一体化的不断深化，上海与苏浙皖三省在人口、信息、知识、资本等要素之间的直接联系将日益密切。地区间合作已经从单一的产业转移升级为多维的区域一体化进程。今后，有必要以人口迁移为切入点，进一步推动长三角区域内产业、基础设施和公共服务的有序流动和均衡布局，从而塑造区域协调发展新格局。

一方面，要做好外来人口的服务和管理工作。外来人口对于优化城市人口结构、促进城市经济发展有积极作用。服务和管理好外来人口，既是城市基层治理创新的重要方向，也是推进以人为核心的城镇化的关键领域。

首先，为了给外来人员提供合适的居住条件，上海需要针对其集聚特点提供差异化的住房服务。例如，在近郊地区，可鼓励将农村闲置住房改建成适合年轻白领居住的乡村人才公寓。而在远郊区和新城，由于外来人口主要是务工人员，可集中建设面向个人或家庭的工人宿舍。

其次，满足外来人员的教育、医疗等基本公共服务需求，需要采取一系列措施。以浦东新区为例，仅有5.4%的外来人员的随迁子女在当地借读或接受培训，这意味着城市并未充分提供外来人员子女的教育机会。因此，公共服务设施配置应当不仅仅要覆盖户籍人口，还应面向包含外来人口在内的实有人口。此外，为了满足外来人员的日常生活需求，在外来人口密集地区可以设立集中服务点，提供符合务工人员消费需求和经济水平的购物、餐饮、娱乐等各类设施。

再有，强化外来人口信息收集和社会管理，特别是外来人口集聚区域，人员结构复杂、流动性大，给社会治安带来隐患并对周边社区居民造成影响。为了解决这些问题，上海需要强化城市运行的“一网统管”机制，探索与经济社会发展相适应的人口管理机制，推动治理资源下沉，以打通服务外来人口的“最后一公里”。

另一方面，加强流入地与流出地的互动和衔接。当前长三角区域普遍存在产业用地指标紧张、招商政策均质化等瓶颈问题，劳动力资源逐渐成为区域发展的核心竞争力之一。人口流入地如浦东新区，应与主要流出地如阜阳、六安、寿县、颍上等，建立起围绕人流、物流、交通流、信息流、资金流等方面的良性互动和有效衔接机制。

第一，有效提升外来务工人员的就业服务。流入地地方政府需要主动“跨前一步”，在外来务工人员输出地开展政策咨询、信息发布、技能培训等服务，以满足其求职需求。

第二，在流出地积极发展“飞地经济”，并在流入地探索设立“反向飞地”。这意味着要建立起GDP、税收、建设用地、碳排放等核心指标的分配与共享机制，以促进土地、金融、劳动力、技术和管理等资源优势互补。

第三，引导区域产业实现合理分工与协作，促进制造业在长三角整体统筹布局，从而优化区域劳动力结构及其空间格局。以航空产业为例，上海在世博地区设立企业总部，陆家嘴布局科技金融，张江科学城承担研发功能。与此同时，在临港新片区和浦东机场自贸区集中发展航空发动机、航空制造设备等核心零部件制造和商用飞机总装。周边城市如浙江舟山、江苏常州和镇江等地，已经在航空配套制造等方面具备较好的产业基础。因此，应当共同构建长三角民用航空产业链，从而实现产业技能人才和制造业劳动力在区域内的良性配置和有序流动。

（本文作者罗翔是上海市浦东新区规划设计研究院高级工程师）

“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·华东师范大学中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。